（图源：IC Photo）

沈洁/文

随着2021年7月20日《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》的出台，一对夫妻可以生育三孩的政策明确。这表明人口大国的中国已经步入“超低生育率”社会、人口发展进入了从节制生育走向激励生育的转折时期。

与以往推行的节制生育政策相比，提高适龄人口生育意愿、缓解生育率继续下滑的政策应该更为困难，这将成为中国社会需要长期面对的课题。在亚洲地区，日本和韩国更早面对低生育率问题，虽然两国都积极推进“工作-育儿平衡”以及儿童津贴等社会政策，但在政策效果上显现出一定的差异。

从生育率曲线看，日本2005年曾一度跌落至1.26，社会政策介入之后缓慢上升，2012年上升到1.42，之后又有所下降，2020年为1.34。2001年韩国的生育率跌落到1.30，虽然采取了强有力的政策介入，但之后一路滑坡，2020年降至0.84，成为世界各国中生育率最低国家。

影响生育率的因素复杂多变，需从本国政治经济以及文化积淀中寻找适合自己的有效良方。

世界各国的“低生育率”现象

从国际环境看，少子化问题已波及诸多国家，成为世界各国普遍关注的问题。根据联合国数据，从1950年开始，经济发达国家的生育率已经出现下降，但由于南非地区和北非以及西亚地区仍处在高生育率时期（1950-1955年期间，上述地区的生育率分别维持在6.51和6.57），由此保持了世界人口发展的总体平衡。发展中国家经济崛起之后，全球生育率出现快速滑坡，1985-1990年降至3.44，2015-2020年降至2.47，其中保持高生育率的南非2015-2020年也下降到4.72。据联合国的中期预测，全球生育率在2045-2050年期间将下降为2.21，2070-2075年期间为2.05，低于2.1的人口更替水平。而在2095-2100年期间，预测该指数会下降到1.94。

在人口学界，“出生率下降”通常被定义为总和生育率在相当长的时间内低于维持人口所需的水平，即人口更替水平。更具体解释“人口更替水平”，是指一个国家或某个区域在人口的出生与死亡达到某种相对平衡而产生的一个比率。

大约在1960年代，欧洲各个国家的生育率已经普遍低于2.1。1987年，荷兰人口学家冯德卡(Van DeKaa)和与比利时人口学家列思泰赫（R.Lesthaeghe）针对欧洲生育率普遍下降现象，提出“第二次人口转型”理论，以生育率低于2.1人口更替水平作为转型标志，并认为家庭形态以及价值观体系的变化是引起“第二次人口转型”的重要原因。特别提出了要关注女性就业率提高，以及“男主外女主内”传统分工模式不断发生变化的事实。他们第一次将至今所忽略的婚姻和家庭行为纳入政策视野，所提出的女性劳动以及性别、婚姻和家庭行为等重要命题吸引了学界、经济界、政界的关注。

针对“第二次人口转型”的命题，学界从各个领域做了诸多探讨。其中，20世纪90年代初期，性别福利国家学派的研究成果和研究方法脱颖而出。其代表性学者艾伦·西亚洛夫(Alan Siaroff)的“女性劳动保护”与“家庭福利水平”理论以及南希·弗雷泽(Nancy Fraser)提出的社会成员共同承担家务劳动政策理论等，为具体衡量实现“工作-育儿平衡”提供了政策工具和评价尺度，同时也为缓解低生育率问题提供了思路。

艾伦·西亚洛夫从性别政策学理论视角以“女性劳动环境”与“家庭福利水平”两个评价指标体系，对经济合作与发展组织(OECD)成员国的相关数据进行分析，归纳出福利国家四分法的理论框架。

她认为，第一种类型是“社会民主主义福利国家”，其特点是育儿养老等家务劳动公共化程度、女性就业率、男女性别平等指标水平都处在较高的位置，包括丹麦、芬兰、挪威、瑞典等国家；第二种类型是“新自由主义福利国家”，特点是家务劳动公共化程度低、家务劳动主要依靠市场和家庭、女性就业率低、男女性别平等指标水平相对较低，包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家；第三种类型是“基督教民主主义福利国家”，特点是家庭福利虽然充实，但由于受宗教文化制约，家庭福利并没有起到提高女性就业率的政策效果，包括奥地利、法国、德国等国家；第四种类型是“女性动员后发福利国家”，国家对家庭福利支持力度弱，家务劳动公共化程度低，劳动力市场排斥女性，男女性别平等指标水平低，包括希腊、爱尔兰、日本、瑞士等国家。

南希·弗雷泽则从政治学及性别学视角，对“男主外女主内”性别分工的社会规范(male breadwinner)进行了尖锐批判，同时提出取代性别分工模式的三种政策思路：第一，从“男性挣钱养家”转换到夫妇共同劳动、共同获取报酬政策模式(universal breadwinner model)。女性参与社会经济活动、与男性同工同酬是获得市民权、争取实现性别平等的重要环节，对女性的雇佣保障是解决女性贫困和防止对女性进行压榨的最有效手段；第二，对承担家务劳动者给予公平的价格评价和报酬支付，即对等性政策模式(care giver parity model)。为了防止女性陷入无酬劳动陷阱，需要对承担家务劳动者给予正当的评价及支付同等的报酬。

社会保障应当负担生育、护理休假期间的工资以及免除缴纳社会保险费义务；第三，从女性单独承担家务劳动转换到社会成员共同承担家务劳动政策模式 (universal caregiver model)。男性积极参与家务劳动，实现男女平等支配自由时间是体现性别平等的重要环节。“工作-育儿平衡”理论被具体推行于北欧等国家的社会政策当中，学界认为，北欧诸国的生育率稳定在1.8-1.5前后的水准，与其推行“工作-育儿平衡”政策有直接关联。

东亚地区的“超少子化”危机

继欧洲低生育率旋风之后，在亚洲地区，日本是第一个遭遇生育率下降的国家。

据日本厚生劳动省统计数据，从1940年代中期日本战败投降到1970年代中期，曾出现过两次婴儿潮，第一次是在1947-1949年，其背景是分布在亚洲各个战场的男性回归家园，日本从常年的战时生活转入平和状态，激励了家庭的生育愿望。1949年新生儿人数为2696638人，创下日本最高出生人数纪录，出生率为4.5。第二次婴儿潮在1971-1974年期间，生育率维持在2.14前后。

第二次婴儿潮之后生育率出现快速下降趋势，进入1980年代末期，下降趋势进一步加速，1989年下降到1.57，1990年降至1.54，1991年1.53，1992年1.50，接近人口失衡警戒线。生育率以惊人的速度滑坡，给日本社会带来极大的冲击。为了引以为戒，媒体曾掀起一场生育率“1.57冲击”大讨论。热衷于优先经济发展，对生育率波动采取静观姿态的政府，在社会舆论和人口结构严重失衡面前，开始有了危机感，逐渐推行扩大对家庭和育儿领域的社会保障支出政策，积极推进激励适龄女性生育的社会政策。

受“1.57冲击”的影响，1992年日本政府发布以“低生育率社会：其影响和应对措施”为题的《国民生活白皮书》，文档中首次出现“少子化”政策概念。少子化，意指出生率下降以及随之而来的家庭和社会中儿童数量减少，政府试图用这一概念向日本社会提出警世。其实日语“少子”原本的意思是指家中最小的孩子，它的日语谐音是“祥子”，所以有的家庭将家中最小的孩子取名为祥子，表示老来得子的喜悦之情或吉祥之意。政府的这份关于“少子化”的阐述和具有挑战性的政策文档中，隐含了对“少子”语义美好意境的追忆，但主要目的是向社会表达对少子化问题的危机感。此后，政策文档中又相继出现了“少子老龄化社会”概念，其含义是在相当长的时间内，生育率低于维持人口所需的人口更替水平，进入了儿童人口数量低于65岁及以上老年人口的社会形态。

源于日语的“少子化”以及“少子老龄化”概念，已经成为表述东亚人口发展特征的政策术语。所谓东亚地区的特征，是指发源于欧洲的低生育率旋风自从登陆日本之后，逐渐波及东亚各个区域，并呈现出下降速度快、幅度大、超低值等特点，显现了比欧洲更为剧烈的阵痛。比如韩国，1970年代初生育率水平高过4.5，进入1990年代末生育率急转而下降至1.5，2003年再次降至1.3，韩国的生育率下降速度之快，是任何一个国家未曾经历过的。按照全球指数分析，东亚三国的生育率近年都位居一个非常低的水平。2020年东亚三国的生育率再次下降，尤其是韩国和中国刷新了最低记录。

东亚走向少子化的进程中，表现了与欧洲不尽相同的侧面。即使在中日韩三国之间，也表现了政策路径和生育率变动之间的差异性。学者分析日本和韩国之间在生育率变动上的差距和原因时提出，韩国在1960-1980年期间曾经推行过温和的节制生育政策，在短短的时间内，使节制生育政策过渡到激励生育政策上来，在政策操作上遇到种种难题，因此在政策转型上，花费了比日本更多的时间，失去了以“工作-育儿平衡”政策调整的最佳机遇。中国当前面临生育率下降的挑战，与日本和韩国当初面临的少子化冲击多有相似之处，日本和韩国的教训或可引以为戒。

如何走出“超低生育率”困境

生育率长期低于更替水平和老龄化程度的不断加剧，使日本不仅面临着人口负增长的危机，更面对着劳动力短缺的困局。打破困境，走出超低生育率阴影，是日本经济以及社会发展的唯一选择。

在日本有一种说法，“生育率下降是女性对性别不公平的无言抗议”。众所周知，在每年公布的“全球性别差距报告”中，日本往往是被排列在100多个国家中的下位。日本女性的教育水准和健康卫生水准虽然处在优势，但是在经济地位和政治参与指标上处于劣势。近年来，日本女性劳动就业率呈逐渐上升趋势，但并没有出现类似性别平等指数较高的挪威、新西兰和瑞典等国那种女性就业率提高带动了生育率提高的局面。

日本学者分析，日本女性承担的双重责任和双重的评价标准是使女性对生育望而却步的主要原因。首先是负责家务、照料孩子是女性职责的观念和社会规范依然根深蒂固，就业女性既要与男性一样全身投入工作，又要承担家务和照料孩子，难以平衡育儿和职业双重角色。其次，日本劳动力市场缺乏灵活性，结婚生育中断职业的女性，在重新进入劳动力市场时难以获得较好的待遇和职务。在职场上，对女性的怀孕、生育和养育，往往是一种负面评价，常常会影响女性职业提升或使其面对失去工作的危机。

如何才能走出“超低生育率”困境呢？面对不断深化的少子老龄化社会，日本社会各界一致认同推动“工作-育儿平衡”，扩大育儿公共服务是走出困境的必由之路。这项政策是不分男女性别，尊重每一个人在“工作-育儿平衡”选择上的个人主体性；并要对个人的选择和实现其目标，提供生活保障和公共服务的制度安排。

根据欧洲主要国家所推行的相关政策经验，“工作-育儿平衡”社会政策实践大致分为三种形式：

第一种形式是“持续性就业＋家庭照护公共化”，比如北欧国家的瑞典和芬兰等。为了解决女性劳动力市场参与和生育率下降、工作与家庭生活矛盾日益突出的问题，公共政策强化了对“私”领域家务劳动的干预，在育儿、养老等生活照护方面，提供全方位的公共服务，缓和了工作和家庭生活之间的矛盾，维持了较高的女性劳动参与率。

第二种形式是“弹性就业＋家务劳动共同分担”，以荷兰和英国为代表。弹性就业政策体现在为就业者设计多样的劳动方式，比如六小时工作制，每周3个工作日或者以定量工作方式计算工薪等，不拘泥于劳动场所、劳动方式，夫妇可以根据家庭需求和经济状况，选择工作方式。家务劳动共同负担不单单指夫妇之间，包括亲友、社区、企业等通过互助方式共同分担。

第三种形式是“间断性就业＋家务劳动经济补偿”，具有代表性的国家是法国和德国。在认知上是将家务劳动视为职业劳动的一种形式，国家和社会基于等价原则，对承担家庭照护者给予一定的经济性补偿。德国护理制度中设计对家庭照护者支付护理报酬，即是家务劳动经济补偿政策的具体体现。从第三种政策实践的经验看，选择间断性就业的几乎都是女性，出现了将女性再次推回家庭领域的现象，因此这种政策被认为有强化“男主外女主内”性别分工倾向。

根据近年来日本调整劳动政策和家庭政策的走向，可以看到正在朝着“弹性就业＋家务劳动共同分担”的政策形式倾斜。日本政界和学界认为，这一方式具有中立性且有包容性，不仅可以提高女性在劳动市场的参与率，也使家庭照顾者获得了更多的自主权和选择空间，同时也可期待在加强社会之间的互助协作上有一定的政策效果。

日本对“工作-育儿平衡”政策的探索

近年来，日本加快了推进“工作-育儿平衡”政策的力度，改革主要体现在以下几个方面：

第一，增加公共型家庭服务的数量和质量，减轻由家庭提供“无酬照料劳动”的负担，实现女性参与劳动力市场。

具体从三个方面进行改革：

首先是增加幼儿园、托儿所数量，让所有想进幼儿保育机构的家庭都能得以实现。2015年以后，在扩大常规幼儿保育机构数量之外，积极推广就近入托的社区型幼儿设施；

其次，增加学龄前儿童财政支出，减轻育儿家庭经济负担。从近期的财政投入状况看，2015年度与2014年度相比增加了11.1％，2016年比2015年度增长了12.1％。2019年10月起，有3-5岁儿童的原则上所有家庭以及有0-2岁幼儿的免除居民税低收入家庭，在政府认证的保育园、儿童园和幼儿园入园可以免除费用。今后，政府对学龄前儿童财政投入会进一步扩大。

最后一个方面是老年人照料社会化。2000年实施护理保险制度，对需要照护的老人和家庭提供公共护理服务，个人负担10％-20％，其余由护理保险制度负担。家庭服务公共化，使很多家庭在从事带薪工作的同时能够照护孩子和老年人，获得良好的政策效果。但是，政府对家庭领域的哪些部分介入，介入到何种程度等问题尚有争议，还面临着诸多政策课题。

第二，围绕着实现“工作-育儿平衡”政策目标，改革劳动方式。

首先是改革休假制度。2017年对《育儿·照护休假法》进行改正，目的是提高利用育儿和护理休假率。在育儿休假政策上，男性的使用率一直在徘徊在6％以下，为促进男性积极参与家庭儿童照护，各级地方政府设置咨询窗口并开办各种类型的讲习班。女性利用育儿休假率近年来一直维持在80％以上。但是，长期以来，由于生产和育儿离职的女性比例一直居高不下。为了改变现状，法律调整重点，强调企业的责任和义务，规定企业以及上司不得以任何理由阻止员工利用照护休假制度，并责成企业制定休假复归计划，保证休假复归者不会因休假而失去原来的职务和待遇。同时规定免除育儿期间需要缴纳的社会保险费用，免除缴纳期间可计算为缴纳年限。因育儿以及护理老人休假者，可根据法律规定通过个人申请从政府掌管的雇佣保险获取休假津贴。

其次，引入弹性工作制，推行雇佣方式多样化、工作时间多样化、工作场所多样化的弹性工作制。法规规定了授予对有育儿或者老年人照护需求者申请弹性工作制的权利，职工可以根据家庭生活需求，自己决定劳动方式、劳动场所和劳动时间，雇主和被雇佣者通过签订劳动契约方式，计算劳动时间和劳动报酬。为了确保真正实现政策目标，近年来相继出台了一系列有关法规：2015年9月颁布《活跃女性职业生活促进法》，2016年《劳动方式改革》大纲，2019年2月颁布实施《劳动方式改革关连法》。

2010年以后积极推进的政策改革，对缓解低生育率现象起到了一定效果。2005年生育率一度降至1.26，2012年以后出现显著回升，一直到2018年一直维持在1.40以上的水平，2015年曾一度上升到1.45。以实现“工作-育儿平衡”为目标的政策改革正在逐步渗透于各个领域，并逐渐形成一种新的社会文化，而新的社会文化又在影响年轻群体的生育意愿。

女性在生育意愿和生育行为问题上具有较强的主体性，创造一个既能让女性安心生育养育又能兼顾工作，继续职业生涯的社会制度和社会环境，应该是缓解低生育率困境的一个良策。但是，长期以来，我们在制定社会政策过程中，往往将上述问题作为家庭私人领域来定位，忽视了对其政策的支持。将“工作-育儿平衡”视角嵌入政治、经济、社会等各个领域，从尊重女性主体性思路出发，应该成为各国寻找缓解低生育率问题的新途径。

（作者系日本女子大学社会福利学系教授）