来源：科技创新与应用，2021年26期

作者简介

朱永，浙江省海洋科学院，研究方向：海域空间资源调查研究、海洋防灾减灾研究

金良，浙江省海洋科学院，研究方向：海域空间资源调查研究、海洋工程装备研究

文章摘要

海洋管理部门全面、准确、及时掌握海域使用权属关系和其变动情况以及准确的海域使用现状信息，对调解海域权属纠纷、化解用海矛盾、高效利用海洋具有积极作用。为此，文章针对海域精准化基础数据调查过程中出现的问题，结合海域空间资源的调查经验，进行讨论和研究。

随着海域空间资源、海洋管理业务、监视监测数据等各类基础数据地快速增长，对海域精准化管理提出了更全面、更迫切地要求，主要表现在：一是用海权属数据在管理制度、工作规范不断完善的过程中尚未形成数据标准统一的体系；二是由于海域的特殊性，实际中出现“批、建”不一、改变用海范围或用海方式等问题，影响了海域行政审批及疑似违法用海核查工作。因此，有效开展海域精准化管理基础数据调查，摸清海域空间资源数据和海域使用现状，对集约利用海域空间资源、用海审批决策等具有重要意义。

01海域精准化简介

1.1 海域使用现状调查

（1）用海项目的海域使用现状调查，使用现状指用海项目的基本信息、用海方式、填海情况及开发情况等；（2）海域使用权界址核查，核查已确权发证的用海项目的界址；（3）海域权属与现行海洋功能区划、海岸线保护与利用规划、生态红线等管控要求的符合性分析。

1.2 海洋空间资源调查

海域空间资源调查：调查岸线长度、滩涂、浅海面积，分析岸线滩涂资源使用状况、可开发利用程度等。将收集得到的资料整理分析，进行底图制作；制作岸线、滩涂、浅海等专题分布图；利用无人机全景影像及正摄影像对重点区域进行比对分析，若有较大差异，需进行校准；若差异不大，制作资源数据库，对其进行统计分析，计算利用率等。

02研究目标

开展海域使用精准化管理研究，综合分析海域资源状况及海域使用现状、结构及空间分布，分析海岸线、滩涂及近海等区位用海项目情况，梳理海域审批、登记及历史遗留项目管理中出现的问题，研究海洋资源开发利用和产业用海趋势变化等情况，分析海洋资源开发利用的情况，研究海洋工程、围填海项目对地区海洋经济的促进作用，建立健全海域管理规范化、精准化、信息化的海域使用管理方法。

03研究内容

3.1 海域空间资源统计分析

收集调查区域以往的海岸线调查数据，摸清该区域的海岸线、滩涂等空间资源存量及其利用情况。开展海岸线、滩涂等海域空间资源统计分析，具体内容包括：

3.1.1 海岸线资源

掌握海岸线长度、类型以及岸线开发利用和保护现状，开展岸线资源评估，并以往年大陆海岸线调查成果为基础，统计自然岸线、人工岸线的分布情况，核算岸线利用率及剩余可用长度。

3.1.2 滩涂资源

滩涂是海滩、河滩和湖滩的总称，海洋上指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，在地貌学上称为“潮间带”。为便于统计分析，本文选用海岸线至0米等深线之间的区域作为潮间带区域。

浅海多指水深小于500米的区域，针对水深资源现状，又将该区域分为0米等深线至5米等深线区域，5米等深线至领海基线的区域，分别统计其海域面积，及用海项目占用的资源面积利用率。

3.2 用海项目现状调查分析

对用海项目使用现状开展调查。对用海多样性指数，用海项目是否符合海洋功能区划、海岛保护与利用规划、海岸线保护与利用规划、是否涉及生态红线等进行综合分析，进行海洋空间资源可持续利用分析和海域使用协调性分析。

04关键问题探究

海域精准化管理就是落实代表国家海域所有者行使管理责任，将管理者权责具体化、明确化、条目化，将管理目标定量化，保障海域资源利用集约化、生态化。对海域管理效果和问题进行及时检查，发现问题及时纠正，及时处理等。

4.1 海域资源存量和权属管理清晰化

精细化管理是现代海域管理的必然要求和最佳选择。对海域资源存量的准确把握需要做到以下三点：一是坚持系统化原则，从海洋战略目标定位抓起，建立从源头到结果的一体治理机制；二是坚持科技化原则，从海域管理手段革新抓起，建立从信息量化到网络服务的全过程精准运作机制；三是坚持制度化原则，从海域管理基础建设标准抓起，建立从规划到实施的全方位精确制度机制，为精确制定海域管理政策、科学调控海域供需、合理利用海域资源、促进沿海经济可持续发展提供重要依据。

4.2 海域资源使用类型和方式的协调性分析

海域使用类型涵盖工业用海、交通运输用海、旅游娱乐用海、海堤工程用海、排污倾倒用海及特殊用海等。按用海方式分有填海造地、构筑物、围海、开放式及其他方式等。为进一步了解海域使用结构，可采用吉布斯-马丁公式计算海域使用多样性指数，以评价区域内海域使用类型的多样性。

式中，Gm为海域使用多样性指数，Xi为第i种海域使用类型的面积，n为评级区域内海域利用的类型数。当Gm<1且值越大时，表明海域使用类型多样性越好。

4.3 海域资源集约可持续利用精准化

本文主要针对岸线可持续利用情况、滩涂可持续利用情况、浅海利用情况等进行研究。调查海域资源利用的现状，计算可待开发的存量，进而分析海域资源集约可持续利用的潜力。

05精准化调查技术难点

5.1 资料前期整理分析

5.1.1 岸线滩涂资源分析

整理收集到的海岸线及0米等深线数据，利用地理信息系统软件（ArcGIS）对岸线数据进行地理信息数据处理，使用统计功能，分析岸线数据，对自然岸线进行重点关注，得出实际自然岸线的位置、长度等。利用ArcGIS软件将海岸线、0米等深线、5米等深线及领海基线叠加在一起，生成海洋空间资源面图层，重点划定海岸线至0米等深线、0米等深线至5米等深线、5米等深线至领海基线的范围，核算面积及利用率。

5.1.2 用海项目现状调查分析

（1）资料整理汇总

对收集到的用海项目的基本信息进行分类整理，内容包括用海项目名称、海域使用权证书编号、海域使用权人、面积、用海类型、用海方式、用海期限等信息，总结本地区用海项目年审批情况。

（2）权属信息核查

进行内业权属信息核对，核实海域使用权人、用海类型、用海方式、用海期限等信息，坐标系是否明确/准确，是否采用CGCS2000坐标系，用海是否过期但未注销。对于填海项目，核查其是否开展竣工验收、是否已换发土地证。

（3）资料数据对比分析

a．遥感影像校正分析。对最新遥感影像进行纠正精度分析。

b．用海图斑识别。利用收集的遥感影像，初步识别可能用于核查的用海图斑，重点判断构筑物用海和填海造地用海。

c. 利用 ArcGIS 软件以最新的遥感影像为基础叠加海岸线、海域权属数据，核查用海项目界址、范围、用海方式等有无变化，筛查疑问数据。

（4）矢量数据处理分析

利用 ArcGIS 将已确权海域使用项目与海洋功能区划、海岸线保护与利用规划、海洋生态红线数据叠加，讨论用海项目是否符合相关规划。

5.2 现场调查

现场核查内容包括用海项目名称、海域使用权人、用海类型、用海方式、用海范围、填海项目是否已换发土地证等。

系统 CORS（连续运行参考站系统）网已覆盖，现场 测量采用接入RTK测量方法，测量依照《全球定位系统（GPS）测量规范》（GB/T 18314-2009）、《全球定位系统实时动态测量（RTK）技术规范》（CH/T 2009-2010）执行。海域使用权属调查中，主要分靠海一侧和靠陆一侧两种，靠海一侧涉及占用岸线，应重点测量。

5.3 调查数据统计分析

分类统计海洋空间资源的面积，探究目前资源存量情况；将海洋空间资源图层、海岸线叠加海域使用权属界址图层，通过图层相交统计得出海洋空间资源的利用情况；将矢量数据集得到的现场核查图层，与用海项目审批界址图层叠加在一起判断每个用海项目界址重叠等问题，同时对现场调查表进行汇总，梳理出每个用海项目的问题所在，包括权属界问题分类总结，汇总海域使用权属核查成果，汇总分析每个用海项目开发利用现状的问题所在。结合目前资源存量情况，进行海域资源开发利用分析和海洋空间资源可持续利用分析。

06海域精准化管理相关建议

6.1 规范变更项目流程

用海项目提出变更申请后（包括续期、更改项目名称、使用权人等），应该结合其申请理由，理清项目现状情况，包括重新测量项目实际界址范围，绘制项目核查对比图，出具项目变更核查报告等，对项目界址出现重大变化的项目应该重新绘制宗海图，及时变更海域动态监管信息。

6.2 加强海域海岛监管力度

加强用海用岛活动动态监管，对未批先用等违规用海加大惩罚力度，实现依法用海、依法管海。保证科学、合理、有序地使用海域资源。同时，及时开展对围填海项目开展竣工验收，按照《填海项目竣工海域使用验收管理办法》的规定，换发土地不动产登记证书。对于用海项目管理中存在的问题，建立海域资源使用台账，加强事中事后监管，用海项目和岸线、潮间带、海湾河口、海岛等海洋空间资源动态变化的监视监测。建立海域使用后评价体系，促进审批管理和工作流程更加规范。

6.3 加快处置围填海历史遗留问题

妥善处置合法合规围填海项目，依法处置违法违规围填海项目。依据生态评价结论和对生态环境的影响程度，提出限期拆除或纳入围填海历史遗留问题处置的规定。制定围填海历史遗留问题处理方案。明确围填海历史遗留问题处理方案编制要求。对各地区提出生产、生活、生态三类空间比例要求，对集中连片和单独分散的区块提出差异化的比例要求，进而规范围填海历史遗留问题的用海审批。

6.4 各职能部门加强工作沟通

建立和完善自然资源（海洋）综合管理体系。通过发展战略、规划、区划、立法、执法以及行政监督等行为，对海洋资源进行统筹协调管理。在新一轮机构改革的背景下，自然资源主管部门内部应明确土地、海洋、测绘等管理层次和要求，要加强各部门之间的信息交流，组织各部门开展协同监督检查，针对坐标系不统一、用海位置不准确、部分用海项目用海方式改变及管辖范围相交叉等用海过程中出现的问题集中整治，实现全过程监督管理。

6.5 严格落实海洋生态红线区用途管制

评估生态红线实施情况，梳理现行海洋生态红线实施中存在的问题：一是进行海洋生态红线重新核定的准备工作。二是重新核定后的生态红线区按照禁止开发区域进行管理，严禁各类开发活动；生态红线之外的海域生态空间按照限制开发区域进行管理，根据区域准入条件和允许、限制、禁止的产业与项目类型严格管理。生态红线区内现有的用海、用岛开发活动，维持现状，不得随意扩建和改建，并跟踪监测评估其对生态红线区的影响。

6.6 建立海域海岛自然资源负债表

按照精准化、台账式、清单式管理的要求，结合调查内容，全面建立海域海岛资源台账，掌握已开发量、未开发量和可开发量。按照国家有关要求，综合运用海域评估和资产评估等技术手段，对海域海岛资源资产价值进行普查，建立海域海岛自然资源负债表，作为政府内部管理的工具。